※背景情况※

上海是一座国际化城市，在许多国际公认的评价指标中取得好成绩，如全球化与世界城市排名在第9位、国际金融中心指数排名在第6位、科尔尼全球城市排名在第19位等。上海更是我国最大的经济中心城市，上海的发展得益于良好的营商环境。上海市委、市政府高度重视营商环境建设，把优化提升营商环境作为上海改革开放再出发的一项突破任务。2017年上海打响四大品牌，实施了上海制造、上海购物、上海服务、上海文化四大品牌的行动计划，其中许多重点任务也是营商环境改革事项，将推动上海营商环境聚焦提升。2019年上海实施了启动进一步优化营商环境计划，涉及到四个方面25项任务。在进一步对标国际营商环境先进经济体的基础上，聚焦企业在沪投资兴业遇到的难点、痛点、堵点问题，形成了2019年世行营商环境指标对标改革专项行动计划2.0版。开办企业方面，目标是将环节由4个减少到3个，办理时间由9天减少到3-5天，费用争取有所下降。办理施工许可方面，目标是将环节由19个减少到14个，办理时间由169.5天减少到97天，质量控制指数和成本保持现有成果，力争有所提升。获得电力方面，目标是将环节由3个缩减为2个，获得电力平均时间压缩至不超过20天。财产登记方面，目标是将环节由4个减少到2个，办理时间由9天减少到5天，质量指数争取由23.5提升至24.5。跨境贸易方面，目标是将进口边境合规时间保持在48小时以内，边境合规费用从335美元降为316美元等。纳税方面，目标是将总税率及社会缴费降低到65%左右，纳税时间减少到130小时。还将提升“一网通办”政务服务效能，行政审批事项承诺审批时限平均减少一半、提交材料平均减少一半；新增100项业务流程优化再造事项、新增10项高频个人事项实现全市通办。

※问题及分析※

上海市成为了我国优化营商环境的标杆典范城市之一，首创的诸多优化营商环境新模式、新举措亦被兄弟省市所借鉴与模仿。但在全球范围，根据世界银行发布的《2018年营商环境报告》，上海作为世界银行评价我国营商环境的样本城市，其总得分仅为65.57分，低于东亚城市的平均水平，更低于美国、日本、新加坡等国家的各个大城市。上海市不断加大简政放权、投资贸易便利化的推进力度，尤其是通过自由贸易“新片区”建设，在政府放、管、服、实施负面清单制度等方面取得了重大突破，但总体上距离贸易投资最便利、行政效率最高、服务管理最规范、法治体系最完善的目标，尚存不小的差距，有以下两个方面的关键瓶颈：

1、营商环境的隐形障碍

政府重点关注招商引智的营商环境，即重点：为了大企业、好企业入驻上海，而在招商环节，全面深入地创新改革。成效是显著的，但是企业入驻后，企业生产运行、活动变更等，仍然需要得到政府的支持、特别是需要与社会的相关人群交流，公平竞争、市场透明、司法服务等尤为重要，即营商环境的全生命周期性，还是不充分，不完整！在本市优化营商环境的过程中，存在一定程度的形式主义，即过多将重点放在审批加快、流程简化等看得见的问题上，而通常用指标无法衡量的看不见的市场“玻璃门”、“弹簧门”依然存在，而恰是这些隐形障碍和壁垒成为决定营商环境优劣的重要因素。世界银行的营商环境评估指标体系主要针对企业进入市场的情况进行评估，但优化营商环境关键在于营造公平竞争有序的市场经济秩序及市场环境，即企业进入市场之后能否拥有公平竞争机会、能否通过其核心竞争力获得商机、能否通过市场透明度来实现合理预期、能否获得公正有效的司法服务保障等。

2、营商环境中的契约精神缺失

市场经济在本质上是基于契约精神的法治经济，政府与企业、企业之间等一系列契约及其执行情况是营商环境的重要组成部分，优化营商环境尤其是构建法治化营商环境，关键在于强化现代契约精神。企业端最看重的核心价值是规则意识与契约精神，基于契约精神的营商环境直接关乎企业的生存和发展，而当前知识产权侵犯、制售假冒伪劣商品以及反复侵权、恶意侵权、有组织侵权等案件频发，尤其是在高端制造、智能制造、互联网产业跨界融合发展等新兴领域，链条式、产业化侵犯知识产权违法现象较为突出。还有一类现象，部分政府部门的办事人员或干部，以遵守法律法规，谨慎规范为准绳，实为怕担当，结果少担当、不担当、不作为。首要职责是解决问题，特别是经济发展中的特殊问题。若处处都以防范错误为前提，因循守旧，那么是不可能创新工作，更不可能营造优良的营商环境！改善“营商环境”不能相关单位或部门重视，但相关的具体人员不重视。

※建议※

2019年上海市政协社会和法制委员会牵头开展了“深化市场监管体制改革，打造国际一流营商环境”课题调研。调研报告归纳了上海企业家们反映的上海营商环境存在四个方面问题：一是政策知晓度、精准性、衔接性不够，影响政策的落地见效；二是基层政府工作人员的服务意识不够强，积极性不够高，依法行政水平仍需提高；三是企业经营成本仍然很高，负担较重；四是人才政策门槛较高，竞争力不够强。报告提出优化营商环境的基本思路（七个坚持）：坚持以构建与全球城市相适应的国际一流营商环境为目标；坚持以营造法治化、国际化、便利化的营商环境为方向；坚持以制度创新为核心；坚持以对标世行标准、深化“放管服”改革为抓手；坚持以加大减税降费力度为紧要；坚持以完善“一网通办”的政务服务环境为特色；坚持以市场主体感受度为评价标准。报告认为，上海在政策环境、政务环境、产业发展环境、人才发展环境等四方面需要进一步完善。本提案拟作为该报告的细化和补充。

指导思想就是要加快提升营商环境水平，全生命周期地形成法治化、国际化、便利化的营商优化体系。

1、“上海司法”和“上海仲裁”支撑营商环境

由市人大常委会牵头优化营商环境的地方性法律法规，构建完善法治化营商环境的法规体系。首先，在金融、商贸、技术等专业领域的法规体系建设中，在全国人大指导下，率先在上海试行，即在上海诞生成为国际商事合同援引的更多中国法律和法规。其次，尝试设置更专业化的法庭、仲裁庭，使上海成为专业经济活动的仲裁地，比如知识产权法院之外，设置海运贸易法院等，缩小“上海司法”品牌与伦敦、纽约等全球城市的差距。最后，深入推进司法综合体制配套改革，从加强产权司法保护、倡导契约精神、把握市场准入标准、维护市场交易秩序等方面多措并举，保障上海营商环境建设有序有力推进。

2、生态市场环境支撑营商环境

营商环境涉及城市结构、法治体制机制、城市国际化水准等领域，相对于传统的招商引资，“引智”和“引功能”对营商环境产生更高要求：公平竞争、市场透明度、合理预期、市场有序等，比如提高线上的公示公告的覆盖面和频率，优化营商环境不只是设立一个制度，提供某种简便服务，还应该在城市管理方面处处洋溢城市的温度，能够把法理情很好地交融。

卓越的全球城市需要全球范围内的资源配置，上海市要加快吸引全球重要机构入驻。当前要有针对性地提升补齐各类短板弱项，以制度创新为主攻方向，着重为新兴产业的国际投资者提供更透明、更详备的服务支持体系。今天优化营商环境，不能停留在过去招商引资的标准水平上，过去招商引资主要是引入生产企业、生产线及产品加工，只要给其提供较好的“七通一平”及基础设施、低成本劳动力以及“两免三减”等优惠政策就可以了。这些外资企业大都是“两头在外”，对国内市场竞争问题也不会过多关注。现在不同了，新一轮对外开放将更多引入全球功能性机构和公司，引入更多“两头在内”的外资企业，国内市场竞争问题成为关注的焦点。这既要求准入前国民待遇，实行负面清单、新的商事制度（备案制、注册资本认缴制、先照后证等）以及准入与退出的自由、便利等，又要求准入后国民待遇，实行竞争中立、增强市场透明度以及有效的事中、事后监管保证市场有序等。

3、发展活力支撑营商环境

改革开放依旧是发展活力的源泉，改革进入了深水区，开放进入内核层，唯有继续，进一步改革开放，才有新的活力，新的动力。改革开放就成为营商环境优化的必由之路。一是新兴服务贸易开放。上海传统服务贸易处于全国领先地位。上海在时尚创意、医疗保健、教育培训等新兴服务业潜力巨大，这是上海的潜在核心竞争力。上海要积极争取在这些新兴服务贸易领域率先开放，引入更多外资机构。二是金融开放。银行、证券、保险行业外资股比限制，外资金融机构设立限制等将得到放宽，这对上海建设国际金融中心是极大利好。上海要充分利用金融市场门类齐全、外资金融机构及其金融资产高度集聚的优势，吸引更多的外资金融机构落户上海，开展业务。三是科技、数据等领域的开放。2019年全球货物贸易增长缓慢，但技术服务、信息和数据贸易增长迅速。上海正在建设具有全球影响力的科技创新中心，也是信息和数据的主要产生地和传播地，在这些领域有明显的比较优势。上海要研究如何促进这些新兴领域的开放，在安全、稳妥的前提下，率先实现开放。四是进口开放，国家将不断降低汽车进口关税，而且是相当幅度降低。上海要借助举办首届中国国际进口博览会，而且以后年年都要办这一平台，打造进口开放新格局，促进国际贸易中心建设