您当前的位置: 首页 > 议政建言 > 委员之声

提升行政执法水平 加快法治政府建设
发表时间:2015-08-28

民盟天河区基层委员会

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,建设社会主义法治国家。法治政府建设成功与否是衡量法治国家建设成功与否的最重要指标。行政案件是政府依法行政状况的晴雨表。

天河区作为广州市新城市中心区,辖区人口众多,经济繁荣,一直以来城镇化进程不断推进,由此产生的旧城改造、拆迁安置、违建整治、五类车管制等等问题不断考验着政府的行政管理水平与行政执法能力。

下面对天河区人民法院近三年审理区级行政机关行政案件的基本情况进行总结分析,并针对行政执法中的问题提出改进建议。

一、近三年天河区执法机关行政案件基本情况

近三年来,天河区人民法院通过行政诉讼审查和非诉执行审查方式,对行政相对人提出的行政机关执法过程中存在的问题进行审查,概况如下:

(一)行政诉讼案件情况

2012年区法院审结区级机关案件126件,占总审结案件数的30.22%,区级行政机关败诉案件共18件,败诉率为14.29%。其中判决全部撤销的10件、判决要求履行法定职责的6件、判决确认违法或无效的2件。2013年区法院审结区级机关案件57件,占总审结案件数的21.67%,区级行政机关败诉案件共16件,判决部分撤销的1件、全部撤销的11件、判决要求履行法定职责的2件、判决确认违法或无效的2件,败诉率为28.07%。2014年区法院审结区级机关案件100件,占总审结案件数的11.76%,区级行政机关败诉案件共22件,判决部分撤销的1件、全部撤销的17件、判决要求履行法定职责的3件、判决确认违法或无效的1件,败诉率为22%。从表一可以看出不论与广州市中级人民法院所审理的省市级行政机关,还是与广州市各基层人民法院所审理的各区级行政机关一审行政诉讼案件相比较,天河区行政机关的败诉率都较高。

表一:我市各级法院一审行政诉讼案件中行政机关败诉情况

法院名称天河法院广州市中级法院全市基层法院

统计年份20122013201420122013201420132014

案件总数1265710018726737521703217

败诉件数181622172613282586

败诉比率14.29%28.07%22%9.09%9.74%3.47%7.70%18.22%

(二)非诉执行案件情况

2012年区法院共审结区行政机关非诉执行案件942件,其中裁定不准予执行39件。2013年区法院共审结区行政机关非诉执行案件202件,其中裁定不准予执行57件。2014年区法院共审结区行政机关非诉执行229件,其中裁定不准予执行62件。见表二。

表二:非诉执行案件数据

年份2012年2013年2014年

总数942件202件229件

裁定不予执行39件57件62件

区法院在审查非诉执行案件过程中,发现行政机关普遍存在:提交材料不全,格式不规范,超出法定申请期限,被执行人信息不明,申请执行书不具可执行内容,送达方式不合法,执法程序不规范,处罚决定适用法律错误,将移送法院执行作为摆脱行政责任的手段,不积极配合法院执行调查工作等问题。

二、行政败诉案件折射出行政机关行政执法中存在的问题

(一)执法信息共享机制欠缺,社会管理方式有待创新。

随着人口流动迁徙,传统管理方式逐渐失灵。信息化、网络化在陌生人社会的社会管理中作用日益凸显。作为广州市中心城区,天河区流动人口众多,收集和掌握管理对象的身份、住址、财产和个人及企业信用记录等信息尤为重要。当前我区政府各部门对各类执法信息的掌握呈现条块分割、相互隔绝的状态,使得政府对社会的管理缺乏有效的依托,降低了政府的行政管理效率,又造成了管理漏洞给不法分子以可乘之机。在法院受理的部分登记类案件中,工商、房管等负责企业、房产等行政登记事项的部门没有掌握相关主体的身份信息,在审查行政登记申请材料真伪时缺乏有效的鉴别手段,致使不法分子通过伪造申请材料骗取行政登记获利,引发行政纷争。在一些涉及经济适用房、廉租房、低保金等社会福利救助类案件中,由于管理部门未全面掌握申请人的财产信息,给部分申请人隐瞒财产收入情况骗取指标以可乘之机,损害了社会公平和政府信誉。此外,大量案件反映管理信息不共享使得政府部门在执法过程中陷入取证难的困境,致使案件证据不足、事实认定不准确,对法律权威和政府管制能力造成极大损害。

(二)政府职能转变尚不到位,重审批、轻监管,行政不作为、乱作为的现象时有发生。

近年来,随着依法行政理念逐渐深入人心,各项监督措施不断得到落实,纯粹没有执法依据的乱作为现象已经比较少见。当前,行政乱作为现象大多有更为复杂的制度背景。有些行政机关内部存在以结果为导向的行政执法考核制度,违背执法规律,为一线执法人员制定诸如“罚款数额考核指标”等指标。执法人员为完成各项任务,迫于压力,滥用行政裁量权,牺牲个案实体公正,侵害行政相对人合法权益。而另一方面,“懒政”、“踢皮球”等不作为现象仍然存在。主要表现在:一是公权力应当介入而不及时介入,抱着少惹麻烦的心态,以各种理由不予受理当事人的救济申请或者以管辖理由相互推脱;二是不敢正面回应社会矛盾,避重就轻、绕道而行;三是抱着多一事不如少一事的心态,对明显违法的行为视而不见。

(三)跨部门行政未形成合力,执法协调机制有待建立。

从行政案件中反映出在涉及不同部门职能的行政管理和行政执法中,协调配合不够。例如,在申请法院强制执行的多起土地处罚案件中,在违法建筑建设之初,负有查处职责的部门之间相互推诿,致使违法建筑最终建成,再行拆除难度极大,社会资源、执法资源浪费极大。又如,在环保处罚案件中,被处罚的餐饮经营户大多小本经营,文化素质不高,法律意识淡薄,不清楚经营餐饮需要办理环保审批,被勒令停业后往往血本无归,处境悲惨。如果工商部门能配合环保部门在其注册工商执照时书面告知办理环保审批后才能营业,则可避免后期环保违法行为的发生,避免给当事人带来巨大的经济损失。再如,一些政府部门在执法过程中遭遇部分当事人无理缠闹,甚至暴力抗法,但公安机关不及时处理,依法惩治,致使违法者更加气焰嚣张。因此,在我区各政府部门间建立执法协调机制显得尤为重要。

(四)对综合执法效果重视不足,程序意识仍需加强。

有些行政机关在作出行政行为时,在考虑法定裁量情节的同时,存在忽视酌定裁量情节、适用法律法规比较机械的现象,未能根据违法行为人的违法事实、性质、情节及社会危害程度对违法行为人作出合理的处理,容易引发官民矛盾。尤其是在行政处罚方面,存在以罚代管、顶格处罚的倾向,对客观实际和社情民意缺乏考虑,执法方式简单,容易扩大矛盾,引发相对人的抵触情绪,不利于维护社会和谐稳定。

有些行政机关在实施具体行政行为时,对法律的程序性规定不够重视,造成行政管理相对人对行政机关执法的公正性、合法性产生质疑,从而引发行政诉讼。尤其是涉及当事人重大权益的行政行为,行政机关往往为了效率、方便等原因,存在定性不清、忽视程序、应告知听证权利并进行听证而未能做到的情况。比如,责令停产停业、驾驶证扣12分等行政行为,涉及当事人生产生活的重大利益,相关管理部门却将之定性为行政命令或行政处理行为,没有充分保障当事人的陈述、申辩权利,导致当事人不满而引发诉讼。

(五)政府信息公开申请使政府部门左右为难。

“阳光是最好的防腐剂”。政府信息公开制度旨在建立透明政府、保障公民知情权、引导人民群众有序参与社会管理。随着《政府信息公开条例》的施行,大量的政府信息公开申请涌向各级政府部门,人民群众逐渐学会运用申请政府信息公开作为维护自身权益的有效手段。而区政府一些部门,特别是一些街道办事处,对信息公开制度不熟悉,运用法律手段化解社会矛盾的能力还明显不足。特别在应对涉及三旧改造、村民自治及外嫁女群体权益纠纷的政府信息公开申请时,不知所措、进退失据、不予答复、逾期答复、答非所问的现象比较普遍。对于涉及拆迁复建安置、拆迁款项发放、小区物业管理等关乎群众切身利益的各类事项的信息公开申请,遮掩回避不仅无助于问题的解决,反而引人怀疑,给别有用心者以造谣滋事的机会,极易引发群体性事件。

三、进一步提升行政执法水平的建议

法律的生命力在于实施。十八届四中全会要求各级政府必须坚持在党的领导下,在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制。对于执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究等问题,需要从政府职能、职权、程序、责任的规范与制约上着手解决。

(一)健全依法决策机制,激活闲置的法治人力资源。

十八届四中全会提出,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。目前,在区政府内部序列中,法制部门的地位偏低、排名靠后,不利于其负担指导执法活动、审查行政决策的职责。应提高法制部门的地位,赋予审查监督行政决策和行政执法的实际权力,实行重大决策前合法审查制度。

积极推行法律顾问制度,完善公职律师制度体系,加强执法队伍建设,是提升我区依法行政管理水平的当务之急。目前,我区行政机关大多聘请社会执业律师,但社会执业律师对政府内部工作机制不了解或不熟悉,加之其自身也业务繁多,即使担任法律顾问,也难以全面妥善应对数量巨大的政府日常性的法律事务。公职律师则不同,其始终专项关注并随时掌握政府部门的法治动态,基于对政府自身工作的了解,能持续并更为高效率地提供专业的法律服务。而且公职律师的存在,也能在一定程度上缓解政府向社会律师购买法律服务的高额经济成本压力。我区政府内部有大量来自政法院校、法检两院,具有司法职业资格和法律从业经验的人员,建议以他们为骨干充实我区公职律师队伍,为我区法治化提供智力资源和人才保障。

(二)实现行政管理信息互联共享,完善执法体制机制。

我区政府应当着力创新行政管理方式,通过建立各政府部门之间的行政相对人、违法行为人、被执行人信用信息共享平台,促进包括企业、个人在内的社会主体的信用信息在政府部门之间的流动,从而扫除部门设置造成的执法障碍和管理盲点,提高政府管理市场和社会的能力和效率。

以权责统一为目标,合理界定执法权限,明确执法责任,加强部门之间的协调和联动。一是要明确部门之间、上下级之间的执法权责,解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。二是要推进综合执法,减少执法层级,提高基层执法能力。三是要保障执法人员依法行使职权,明确规定执法机关在特定条件下可向公安机关申请提供警力支援。

减少运动式执法对日常执法活动的冲击和干扰,取消与执法规律相违背的考核、排名。

(三)建立公平合理的责任追究制度,健全执法保障制度。

建立公平合理的责任认定和追究制度,保障一线执法人员依法执法不受追究,是依法行政的基础和保障。科学界定和追究执法人员的责任,有助于破解乱作为和不作为的难题。错误追究责任,会打击广大执法人员的积极性,导致不作为、怕作为更加泛滥。我们认为,追责要区分是违法渎职所致,还是执法水平能力所致;是个别性问题还是普遍性问题。对于执法水平不高、能力不足,应注意加强执法培训、加强指导,提升执法人员依法行政的素质;对于普遍性问题,领导干部要认真反思,找出原因,对症下药,完善制度。在追责时还应给予执法人员申辩的机会,切不可随意抡起追责大棒,使广大在一线辛苦工作的执法人员寒心。我们不能在要求执法人员认真对待老百姓合法权益的同时,不认真对待他们自己的合法权益。

(四)注重执法经验总结,促进行政执法规范化。

各行政管理领域均有其各自特点,各类行政执法均有其规律可循。行政机关应注重在实践中总结类案处理规律与经验,促进执法规范化,通过编写内部执法指南、制定裁量基准统一执法尺度,加强对类型化案件的书面指导,提高一线执法人员类案处理能力,实现相同情况相同处理。譬如公安部门可以对打架斗殴、赌博嫖娼、寻衅滋事等常发案件的证据类型、取证渠道、注意事项、裁量因素、特殊情况下的处置措施等进行归类,编写执法指南,分发一线执法人员。对于常态外的特殊案件的处理,法制机构、法律顾问应当及时介入,参与全程处理,发挥其个案指导、参谋决策的作用,妥善解决突发的、非常态的行政争端。