※背景情况※

2013年11月，在党的十八届三中全会上，中央提出了“惩戒失信”的重要方针，随后在“十三五”规划中亦明确提出“健全守信激励与失信惩戒机制”。2017年10月，在党的十九大报告中，习近平同志提出了“健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚制度”等要求，并强调了构建信用惩戒体系的重要性。与此同时，最高人民法院、公安部、国务院等机关通过签署《关于印发<“构建诚信惩戒失信”合作备忘录>的通知》对失信惩戒规则进行了细化。除此之外，《民事诉讼法》、《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》（以下简称《限高规定》），《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称《失信名单规定》）以及《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》（以下简称《善意文明执行意见》）也对失信惩戒的适用条件和程序作了规定。另一方面，中国人民银行征信系统、全国信用信息共享平台等平台的构建则为我国的失信惩戒的实施提供了技术上的支持。至此，我国已基本建立了失信惩戒机制，从现有规定以及实际经验来看，我国失信惩戒措施可以分为五个层面，分别是：市场性惩戒、行业性惩戒、社会性惩戒、行政性惩戒，以及司法性惩戒。

※问题及分析※

近年来，由于法律常识的缺失、社会经验的缺乏，小微企业，尤其是年轻人在创业过程中屡屡碰壁，不少创业者因经营不善、背负债务，面临创业失败的局面。根据现有法律法规，企业以及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接负责人将受到不同层面的惩戒。从惩戒原因、惩戒措施以及对小微企业(年轻创业者)的影响角度考虑，本提案重点关注司法性惩戒和行政性惩戒。司法层面，根据《限高规定》、《失信名单规定》、《善意文明执行意见》，被执行人未按执行通知书指定的期间履行生效法律文书确定的给付义务的，法院可以对其采取限制消费措施；因有能力履行而未履行生效法律文书确定的义务，同时具有下列情形之一的，法院应将被执行人纳入失信被执行人名单，依法对其进行信用惩戒：（1）妨碍、抗拒执行、规避执行；（2）违反财产报告制度；（3）违反限制消费措施；（4）拒不履行执行和解协议。被采取限制消费措施的被执行人，高消费及非生活和工作必需的消费行为将受到限制。若被纳入失信被执行人名单，除限制消费措施外，被执行人还会受到其他信用惩戒，包括：（1）限制在金融机构或办理信用卡；（2）失信被执行人为自然人的，不得担任企业的法定代表人、董事、监事、高级管理人员等。同时，失信被执行人名单信息将统一向社会公开。行政层面，根据《企业信息公示暂行条例》（以下简称《公示条例》）、《企业经营异常名录管理暂行办法》、《严重违法失信企业名单管理暂行办法》（以下简称《严重失信管理办法》）、关于印发《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》的通知，未按《公示条例》要求公示报告、企业信息的企业，工商行政管理部门应将其列入经营异常名录；情况严重企业应被列入严重违法失信名单。被纳入经营异常目录的企业，其信息将通过企业信用信息公示系统统一公示；被纳入严重违法失信企业名单的企业，各级工商行政管理部门将对其实施管理，具体措施包括：（1）列为重点监督管理对象；（2）被列入经营异常名录届满3年仍未履行相关义务的企业，其法定代表人、负责人，3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人；（3）不予通过“守合同重信用”企业公示活动申报资格；（4）不予授予相关荣誉称号，并统一公示。

具体来说，目前我国失信惩戒机制主要存在以下三个问题：1、失信惩戒机制缺乏上位法依据我国当前失信惩戒机制主要依据国家政策推进发展。如《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》、《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。司法实践层面，仅有《民事诉讼法》以及相关司法解释的个别条款可作为法院或者执行机关审判工作中的依据；行政层面亦未配套类《行政处罚法》、《行政强制法》上位法以防止行政权的滥用。失信惩戒机制呈现泛化、滥用、脱离法治轨道的迹象。2、失信标准无明确界定司法层面，未履行法律文书确定义务的被执行人会受到限制消费措施或被纳入失信被执行人名单。限制消费措施和失信被执行人名单一般由申请执行人提出书面申请，经人民法院审查决定，必要时人民法院可以依职权决定。行政方面，未按工商行政管理部门公示企业相关信息的企业会被纳入异常经营名录或严重违法失信企业名单。失信惩戒机制虽已建立，但是现有法律法规对“失信”没有统一定义，导致对失信标准出现非穷尽式列举或“一刀切”现象。3、惩戒标准单一化根据《失信名单规定》，被纳入失信被执行人名单的被执行人应受到信用惩戒，包括限制高消费、限制办理信用卡、不得担任企业的法定代表人等失信惩戒措施，从法律、经济、道德三个层面对失信被执行人经营活动、生活作出限制。然而，现有规定未根据失信被执行人拒不履行行为具体情况，建立由轻到重、罚则相当的惩戒机制，导致惩戒标准单一化。世界各国亦建立了失信惩戒机制。以美国为例，经历了一百多年的发展，美国已经建立了以法律为保障机制，以信用信息数据库为事实依据，以道德诚信为基础较为完善的失信惩戒机制。

※建议※

1、进行顶层制度设计，对失信惩戒机制进行立法我国目前失信惩戒措施已涉及限制人身自由的强制措施和处罚，《立法法》明确规定该事项只能通过法律进行规范。建议顶层制度设计统一立法，做到于法有据，补足当前失信惩戒机制上位法的缺失。对不同层面的失信惩戒进行规范，构建体系化的失信惩戒机制，为被惩戒主体提供更加明确和有力的依据。同时，立法过程中应充分考虑地方立法经验，形成统一、可行、必要的失信惩戒机制。

2、明确失信定义，规范失信标准廓清信用边界，确保失信惩戒机制的针对性和准确性。加强信用顶层制度设计，维护信用惩戒权威性和有效性。失信惩戒机制针对的是失信，需明确失信定义，规范失信标准。避免将非失信行为纳入失信惩戒机制范围，从而导致失信惩戒机制的滥用，阻碍社会信用体系建设的发展。

3、建立多元化惩戒标准，细化失信惩戒机制落实惩戒分级分类机制和守信激励机制，合理运用宽限期制度和信用承诺制度。从被执行人拒不履行行为的严重程度、性质、影响恶劣性角度出发，建立多元化惩戒标准，细化失信惩戒机制。让失信惩戒、限制消费措施更具有精准性。为营造良好营商环境，鼓励年轻人创业提供更好的土壤。