※背景情况※
城市地下空间的开发利用是全球大都市的建设热点，也是上海建设卓越城市的必由选项。按2017年统计数字估算，上海城市地下空间开发总面积1.1亿平方米，年均增长量400-500万平方米，年均投资达1000亿元。这些地下建筑，大量是浅层地下空间，如地下室等空间。
如今上海越来越多建设地下快速路、地下商场、地下酒店等地下建筑，但与城市发展的水平相比，上海亟待结合城市功能需求，积极利用浅层、次浅层空间，逐渐有条件利用次深层空间，弹性预留深层空间，有计划、有序建设地下城市空间，做到全国第一、全球领先。
※问题及分析※
（一）“新型国土资源”亟待受到重视
城市地上空间被称为一次土地资源，地下空间被称为二次土地资源。日本在1991年的《东京宣言》就已把地下空间作为新型国土资源，新加坡也把地下100米作为新型国土资源，而我国目前城市地下空间专项法律法规不健全。
从技术层面来说，可以有效利用地下200米深度之内的空间。一般地下的道路、管线、污水管、综合管廓在30米深以内，上海最深的世博变电站30米深。上海一些高层建筑的地下室有地下5层，地基可以延伸到30米左右。地下暗河、地下科学工程有些可以到达60米深。上海60-200米地下空间的全要素开发，现在还停留在研发与设计层面。
上海目前需要尽快将“地下城市”作为关键构成纳入智慧城市公共信息平台和应用体系建设框架，依托高精准定位、云计算、大数据、信息感知等，统筹协调地下消防、供电、照明、通风、排水、通信、监控、报警、标识等附属设施的信息采集和动态更新，全面实现地下基础设施建设与管理的智能化。
总体而言，与发达国家大都市相比，上海地下基础设施规划与建设存在诸多短板，如地下管网铺设混乱、底数不清，地上地下规划不同步、道路反复挖掘，建设缺乏前瞻性、远落后于城市承载力需求等，亟待系统规划建设地下交通、地下管廊、地下物流、地下建筑、地下商业、地下科研设施等新基础设施。
（二）管理权限混乱、技术标准落后
我国几乎全部城市的地下空间都缺乏统一规划。上海起步较早，但仅在2004年做了概念规划，2015年提出了地下空间开发原则，但还是无法落地。目前上海市中浅层（40米以内）地下空间规划缺失，导致地下空间资源无序占用，而深层（40米以外）的空间投资开发规划还没有制定。主要问题是：
（1）地下基础设施投资开发牵头管理部门不明确，规土部门管的主要是地上部分，可以明确规定建筑限高、容积率、天际线等问题，但对地下空间没有专门管理机构，无序建设现象严重，缺乏规划体系上的总体指引。
（2）城市地下空间管理权限混乱、执行力不足。现在城市地下空间各行业、各部门、各专业各自为政。如上水下水是市政工程负责建设，电力线入地归口电力部门建设，通信光缆入地是通信部门建设，往往造成重复开挖，布局不清。
（3）城市地下基础设施技术标准不一致，更新滞后。很多人防技术标准已经落后，现有人防资源15%闲置，废弃率达到1%以上。人防工程点状布局多，贯通少，利用效率很低，很难满足现代战争的要求。
※建议※
1、新建筑技术、新建筑材料的不断应用，将导致全球大都市不断长高，也会不断长深，未来出现一个“地下上海”是可预期的事情。建议上海在市级层面统筹研究，加快城市地下空间资源立法，统一规范、统一标准、统一安全运维。在此基础上，进行全域多规合一的规划，加大体制机制创新，引导各方资本积极投入城市地下空间开发。
建议上海市人民政府发展研究中心，启动上海市城市地下空间利用专项课题研究，从公共政策、城市规划、空间设计、投融资体制机制、相关法规约束等多个方面展开子课题研究。
2、建议全面理顺地下空间资源的规划、开发建设、日常运营管理的体制机制，宜实行统一领导，由一个部门来统筹管理。明确对城市地下空间资源开发建设的统一领导，创建三维立体国土空间开发体系中的地下空间资源利用体系，要地上地下一体化多规合一。在规划当中要引导各类城市基础设施转入地下，要制定清单，有鼓励的，有限制的，引导规划实施落地。
建议尽快推进地下空间资源资产化，明确产权概念，设计合理的地下空间土体收储机制，政府可以委托成立特许经营权公司，对城市地下空间资源进行有效管理和开发。目前人防设施仍然聚集在浅表层，可建议国家通过立法把人防放在更深层次的地下，俄罗斯的人防大部分都已位于地下100米，这样可以为城市地下空间商业化留出更多的空间。
建议上海市规划和国土资源管理局联合市民防办展开摸底调研，摸清地下空间现有格局、底数，明确市规土局为地下空间资源开发建设的统一领导，实现地上地下多规合一；尽快推进地下空间资源资产化，明确产权概念，设计合理的地下空间土体收储机制。
3、目前城市地下基础设施的投资成本、收益和激励机制不明确。地下基础设施既有公益属性，也有商业开发属性。目前很多地下设施的属性非常模糊，在现有机制下，单一由政府来投资或单一由开发商来投资，都存在一定困难。对开发商来说，只能给一个使用权，开发商不愿意。建议像对待地上空间的模式，完善产权与制度体系，鼓励房地产企业、开发公司进入地下空间进行投资开发。对地下空间面积的容积率给予减半计算，并给相关企业税费减免、缓交等政策优惠，让投资者有一定的利润空间。
建议上海市发展和改革委员会对上海市城市地下空间利用启动重大项目立项，逐年分批开展城市地下空间改造，并由财政安排年度预算。
建议上海市金融办与上海市国资委联合，由国有银行、国有企业、混合所有制企业等成立“上海市地下空间发展基金”，拓展多种渠道融资。成立特许经营权公司，对城市地下空间资源进行有效管理和开发。
建议由黄浦区人民政府作为试点，推进城市地下空间改造及升级工作，待试点成功后再向全市铺开。