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上海政协提案选登:关于提升上海市农村发展活力的建议
发表时间:2019-11-27

※背景情况※

近年来,上海在推进城乡一体、实施乡村振兴战略等方面,通过推进美丽乡村建设、五违整治、中小河道治理以及198、195地块转型减量等举措,使农村环境、生态保护、基础设施配套等方面得到了明显改善。但总体而言,乡村的发展依然远远滞后于城市和经济的发展。上海现代化国际大都市的经济社会发展中,“三农”工作依旧占有较大比重,对农村发展中的一些政策、机制,需要突破与完善。

※问题及分析※

1、政策僵化,创新突破少,农村面貌陈旧

农村地区,尤为突出的一个问题,是面貌衰败、房屋老旧。2018年嘉定区建委对区域内1000多户农村住宅做过一个抽样调查,数据反映,嘉定区农村房屋64%为1985年以前所建,35%为1986-1995年代的,1996年以后改造新建的仅有1%左右。2007年出台的《上海市农村村民住房建设管理办法》(市政府2007年71号令),给农村房屋的更新有了一个通道,但按新政策翻建后,房屋与宅基地面积大多“缩水”30%,农村居民感觉权益受损,“71号令”在引导农村房屋的改善与“美感”方面未发生积极作用。

农村土地制度改革缓慢,未能支持产业发展和复合利用。受限于土地使用性质、耕地保护、建设用地指标等政策的严格管控,村宅的形态调整、平移长期难以操作,文化休闲等特色产业未能发展起来,甚至出现了“房车”、“绿皮列车”等“畸形”民宿。

2、机制缺乏,投入力度小,美丽乡村建设成效不明显

农村要素流失,乡村传统功能丧失众多。由于城市与农村的割裂,土地、人才等关键要素由乡村单向流向城市,农村的空心化、老龄化日益严重,大多数乡村成了“末代农民”和外来打工者杂居地,新的社会资本、先进技术、组织治理等要素也无法向乡村扩散渗透。美丽乡村建设的补贴机制,未能充分调动镇、村、居民的积极性。美丽乡村的建设中,各区的预期投入都是近1000亿元,这些庞大的资金需求缺少平衡机制。

3、村级经济创收能力下滑,不少村呈现“返贫”

以嘉定区为例,受“195”、“198”地块转型减量影响,厂房出租收入不断减少,全区有近45%的行政村,每年可支配收入在500万以下,只够维持日常管理运行;200万元以下的经济薄弱村,2016年增加了2个、2017年增加到了6个。村级收入结构中,2017年,有5%的村经营性收入为下降趋势,依靠补贴性收入维持运行的村数量在增加。特别是一些远郊区,非农产业不发达,农业经济效益低,缺少强村富民的产业载体,农村发展活力无从谈起。

※建议※

1、聚焦农村土地制度改革,优化政策与机制

盘活农村土地资源。将乡村休闲产业纳入现代服务业范围,按照现代服务业发展要求配置建设用地;并在建设用地的价格上给予一些政策优惠。加快集体建设用地入市、宅基地流转等政策的出台与制度化,对试点成熟、效果良好的办法进行总结、提炼,使改革成果尽快惠及农村居民,激发乡村发展新活力。建立保留自然村中的房屋与宅基地流转与退出机制。在推进宅基地、房屋等资源的流转过程中,建议筹集专项资金,扶持建立以乡镇或村为单位的收储管理服务中心,有偿收购、租用农户流转出的承包地、自留地、宅基地、闲置房,为农村资源整合、功能配置、社会资本合作提供有利条件。建立农村翻建房屋的补偿机制。建议研究修订《上海市农村村民住房建设管理办法》,从建筑美学、实用性、科学性等方面确定合适的乡村房屋宅基地面积与建筑面积。对于农村居民翻建房屋,制定补贴政策,引导农村居民加快房屋更新;对原产证与“71号令”新标准的差额部分,采用“居民自愿+补偿到位”方式,进行货币补偿。

2、加强产业扶持,提升乡村自我建设和发展能力

对市、区的优质固定资产项目、创投基金,适当吸纳村级资金参股,支持村级资金参与相关开发区建造或标准厂房购置;对美丽乡村规划范围内,减量与退出的“198工业”地块,在工业区、城镇商业用地中换取相应比例的工业用地、商业房产,折为股权配置给保留行政村,使其具有稳定的资产性收入。支持农村发展新型非农产业。引导农村关停小、散、乱、低效的企业,盘活存量集体经营性建设用地,二次开发培育新型非农产业。

3、聚焦美丽乡村建设,打造“宜居、宜业、宜游”的上海后花园

加快乡村生态修复。自下而上确定村庄改造项目。提高项目实用性,减少表面工程。重点聚焦交通、排污、环境建设,大力推进农村生活污水截污纳管,集中处理。加快空心村整治归并和村庄布局优化调整,加强农村生态环境修复治理,重塑空气清新、河流洁净、田园特色浓郁的现代化美丽乡村风貌。本市正在研究制定的《上海市乡村风貌规划设计导则》,宜更广泛地征求基层意见,进行可行性、操作性评估。建立多元化乡村建设投入机制。市、区宜统筹建立多渠道资金筹措机制。引导市、区级国有企业参与村庄更新、产业发展;区级城投公司增设职能,承担乡村基础设施、功能性项目建设。建设用地“指标”、“增减挂钩”土地优先给参与乡村建设的国有企业使用。