李华桂

※背景情况※

近年来，习总书记多次强调要加强历史文化遗产保护，中央城市工作会议也进行了具体部署。上海是国家历史文化名城，历届市委、市政府都高度重视历史建筑和风貌的保护管理和更新利用工作。《上海市城市总体规划2017-2035年》和市第十一次党代会提出将上海建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，并明确指出要落实历史文化遗产保护和紫线管理要求，完善城市、镇、村的保护层次和体系，加强历史文化风貌保护，坚持“整体保护、积极保护、严格保护”的原则，中心城区从拆改留转向留改拆，以保护保留为主，不断拓展保护对象体系。

※问题及分析※

目前，全市共有44处历史风貌保护区，144条风貌保护道路，确定了19处全国重点文物保护单位，163处市级文物保护单位，632处优秀历史建筑。而且，随着时间的推移，上海历史文化的数量、空间范围都将进一步扩大。虽然，当前对这些历史风貌区，我们从立法、执法和规划上都采取了一些保护措施，但是面临的挑战仍然十分严峻，比如，中心城区的不少风貌区多年来面临着存量违建数量多、消防隐患多、居住空间紧张、房屋超负荷使用、商业与居住功能难以平衡、房屋维修难度大等诸多问题，再比如，近年来，三菱洋行大楼被整体喷砂，英商班达蛋行被拆，巨鹿路888号洋房被拆，瑞金二路129弄22号3楼花园坊屋顶被破坏等消息屡现报端。这些都充分暴露出上海市历史风貌区保护工作还存在短板。经过认真研究和思考，我认为历史建筑和风貌不可逆，加强历史文化风貌保护刻不容缓，不能仅仅停留在“规划”“目录”中。而是必须下更大的决心、采取更果断的措施，落实到完善法律法规、严肃追究法律责任、监管部门协同联动、城市有机更新、推进城市精细化管理以及吸引社会共同参与等具体工作中。

※建议※

1、完善现有法律法规。要结合中央强化历史文化建筑保护和市委、市政府关于历史风貌保护的最新要求，进一步完善相关法律、政策规章和标准规范，健全和充实保护管理体系、保护利用机制，促进全市历史文化风貌的依法保护和管理。历史风貌保护工作，目前已有《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《历史文化名城名镇名村保护条例》，以及《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》《上海市文物保护条例》《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》等法律法规，在上海城市总体规划、“十三五”规划中也予以了明确，但在旧城改造、产业更新发展等工作过程中，仍然存在不少问题，建议尽快建立健全更严格的历史风貌保护制度。比如，尽快研究出台深化城市有机更新促进历史风貌保护工作相关的资金、规划土地、保护修缮和安置等支持政策和实施细则；尽快建立提前介入保护的相关制度举措，避免出现具有保护价值但尚未划入历史风貌保护范围的历史建筑和风貌被破坏的情况；尽快细化历史建筑和风貌监管措施、明确责任主体、建立责任清单，将各项保护责任落实到位。

2、加大违法查处力度。历史风貌的价值不仅在于存在物的价值，更在于传承城市历史文脉、留住城市记忆。保护城市历史风貌，要本着对历史负责、对城市负责的态度。尽管巨鹿路888号洋房被拆进行了8千多万元的罚款，但相对于历史建筑本身不可复制的价值而言，仍然远远不够。对于类似的违法搭建、擅自改动结构和外貌、改变使用性质等违法违规行为，总体上存在违法成本低、发现处置滞后、违法处罚过轻等问题。建议借鉴国外通行做法，结合自身工作实际，采取处罚金额翻倍等经济手段，行刑衔接、纳入刑事犯罪追求法律责任等法律手段，纳入诚信体系监管范围等综合手段，努力形成全社会“不想违、不会违、不敢违”的氛围，促进依法开发利用、依法保护管理城市历史风貌。

3、实施精细化管理措施。历史风貌保护与城市更新、创新社会治理等工作紧密相关，需要落实精细化管理措施。建议：要全面开展历史建筑和历史风貌普查工作，深入挖掘其文化价值和内涵，建立保护管理档案，必要时申请历史文物保护单位，在此基础上全面纳入城市建设保护规划、历史文物管理保护系统和房屋交易系统等体系。要全面梳理历史风貌保护范围、事项，建立保护管理清单，加强宣传告知，使相关责任主体或责任人明确责任底线，特别是对于建筑所有人、施工单位等责任主体，更要明确保护义务和责任，签订承诺书，加强事中、事后过程监管。要健全报批、审核、备案、检查、整改等监管工作机制，加强巡查抽查力度，保证历史文化建筑和历史风貌保护“不留白”“不失控”。要充分利用城市网格化管理平台，认真受理市民举报投诉，利用好“互联网+”、大数据等信息化手段，开展风险评估和预警，努力实现问题及时发现、处置及时，措施更加科学、更加有效。

4、构建多方参与格局。历史风貌是全社会的公共财富，保护历史风貌理应全社会参与。建议：要健全多方联动的工作机制，在审批或执法监管过程中，受理单位要及时梳理汇总相关情况，及时告知相关责任单位，包括规土、房管、文物等职能部门和有关区政府，并跟踪落实处置措施和处理结果，相关职能部门和区政府要落实保护措施，避免管理保护过程中互相推诿扯皮。要加强与同济大学、社科院等高校历史文化保护研究机构，以及上海市建筑协会等行业协会的合作，开展相关课题研究和业务培训，提高历史建筑和风貌保护利用水平。要切实发挥基层党组织作用，引导和协调居委会、业委会、物业公司、社区志愿者等各方力量，激发广大市民群众参与自治共治的积极性，理解支持、并共同解决历史风貌保护中面临的私自改造、违法搭建、群租群居、维修维护难、改善居民居住条件等问题。要加大宣传报道和信息公开力度，将历史风貌保护法律法规和本市历史风貌保护情况、工作措施等信息向社会公开，畅通市民举报沟通渠道，争取市民群众的广泛关注和参与。