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探索公益司法保护的“中国方案”——全国政协“协同推进公益诉讼检察工作”双周协商座谈会综述
发表时间:2019-11-27

改革开放40年,当我们走过发达国家用上百年时间所走的工业化道路,环境污染严重、生态系统功能退化、国有资产流失……这些公共利益受到侵害的问题正在成为中国成长中的烦恼。

维护公共利益和国家利益,需要来自司法监督的力量———建立健全检察机关提起公益诉讼制度。

这是以习近平同志为核心的中共中央推进全面依法治国的重大决策部署,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重大创新。刚刚召开的党的十九届四中全会释放了“中国之治”的最强信号,检察公益诉讼制度正是“中国之治”的生动体现。从开始试点到全面实施,这个“新生儿”已走过四年多的时光,在督促行政机关依法履职、保护公益方面取得了积极成效。但是,它走向成熟的路还很长。

11月22日,全国政协举行“协同推进公益诉讼检察工作”双周协商座谈会。此前,全国政协副主席陈晓光、汪永清分别率全国政协社会和法制委员会专题调研组赴安徽、内蒙古调研,为会议作了充分准备。会上,最高人民检察院检察长张军介绍情况,委员、专家和相关部委负责同志一起交流协商、互动频繁。如何贯彻落实党的十九届四中全会精神,调动方方面面力量共同探索公益司法保护的“中国方案”,是大家最关心的话题。

司法资源要“好钢用在刀刃上”

检察公益诉讼制度是保护公益的一道屏障,但它是最后一道屏障。“司法资源是最昂贵的资源,好钢最好用在刀刃上。”会上,郝赤勇委员如是说。

在代表全国政协社法委专题调研组发言时,郝赤勇表示,调研中发现,当前行政监督和检察监督的顺位有待明确,应首先突出行政部门的行政执法作用,只有在没有适格主体或适格主体客观不能的情况下,才应当由检察机关提起诉讼。

对此,中国人民大学法学院教授肖建国有相似的观点:“与行政执法相比,检察公益诉讼应当居于补充性的地位。”他说,中国特色的检察公益诉讼,仅在行政机关怠于履行职责或行政执法失灵时发挥作用,并非否定环境治理中的行政权主导地位,更非取代或代替行政机关的执法职能。

司法资源最昂贵,要争取用最小的资源获取最佳效果。潘碧灵常委说,“考虑到检察公益诉讼成本高,诉讼应突出重点,抓大放小,凸显司法监督的法律权威。”

潘碧灵认为,当前生态环保领域已形成了行业和综合部门的行政监督,审计部门、人大的工作监督,纪检监察、行政公益诉讼的纪律和司法监督,以及社会和新闻舆论监督等。但这四方面的监督职能定位不清晰,信息共享不够,造成反复监督现象。另外,一些可以采用民事诉讼解决的案件,检察机关却选择了行政诉讼的方式,增加了监督层级和行政成本,削弱了监督效果。他建议对行政、工作、纪律和司法等不同层面监督的职能定位进行科学设计,构建高效的监督体系,细化分类监督,加强有机衔接,建立信息共享、工作协调和案件互交等机制。

积极稳妥拓展公益诉讼新领域

公益诉讼事关公共利益,但公共利益是一个很复杂的概念。

“比如砍伐居民小区内的树木,涉及的是小区业主的利益,是否可以被认定为公共利益?”郝赤勇认为,当前需要进一步明晰公共利益的概念。

在社法委的专题调研中,委员们都认为现阶段不宜将一切与公共利益有关的案件纳入其中,应当在做实做好现有领域基础上,积极稳妥拓展新领域。

拓展公益诉讼案件范围,这是党的十九届四中全会明确强调的,会上,这成为委员们热议的焦点。

如何拓展新领域?甄贞常委建议将严重侵害公共安全、损害社会公共利益的案件纳入公益诉讼案件范围,最大限度预防和减少生产安全事故。对于网络领域的违法侵权行为是否纳入检察公益诉讼案件范围,甄贞认为应当具体问题具体分析,首先要重点解决好网络领域中损害社会公共利益、人民群众普遍关心的突出问题,比如侵犯众多公民个人信息的行为。

说到拓展,最高人民法院环境资源审判庭庭长王旭光认为,在目前法律明确授权检察公益诉讼的法定领域里,还有很多工作有待做深做透,比如保护古村落等人文遗迹的检察公益诉讼才刚刚开始,涉及矿山环境修复等诸多自然资源领域的检察公益诉讼尚待破题。

推动公益诉讼检察工作没有现成的理论支撑,也没有可以借鉴的经验,在委员们看来,要“破题”的地方还有很多。

当前,公益诉讼调查取证难、鉴定难是普遍现象。郝赤勇认为,公益诉讼有着与刑事诉讼、一般民事行政诉讼不同的程序规则,“并不是所有公益诉讼案件都要像刑事案件一样,需要检察机关用司法强制手段去调查取证”,他建议通过与检察机关信息共享解决调查取证和鉴定等难题。谈到这个问题,王旭光认为,在环境污染民事公益诉讼中,检察机关只要举证证明排污行为与损害结果间存在关联,法院即可推定因果关系成立。他还建议环境民事公益诉讼注重生态环境的修复,而不是单纯的赔偿,对此,王召明委员的想法是建立环境公益诉讼诉后修复标准,真正让检察公益诉讼案件的判决落实到位。

打好组合拳

“我在调研中了解到,公益诉讼这项与老百姓息息相关的制度,在老百姓中的知晓度还比较有限,知道的人又不知道怎么参与。”会上,身为“非专业人士”的李学梅委员说到这样一个问题。

保护公共利益离不开公众的参与。为此,李学梅建议宣传部门加大对公益诉讼检察工作的宣传力度,并充分利用新媒体平台,采用网络直播、短视频、VLOG等网上流行的方式进行宣传,尤其要加大对12309检察服务中心的宣传,使老百姓可以通过12309网站、电话、手机App、微信公众号四种渠道,举报线索、提供证据。

公益诉讼检察工作也离不开相关专业人士的参与。“2011年某地铬渣污染事件,鉴定机构开出700万元的生态环境损害鉴定费用的报价;某污水处理公司污染环境案中,检察机关诉请法院判处民事赔偿560万元,鉴定评估费用就高达120余万元……”会上,温香彩委员提到了“鉴定贵”的问题,她认为,对于鉴定成本过高以及赔偿诉求较小、鉴定明显不经济的案件,可以通过专家辅助人制度认定相关事实。温香彩建议建立和完善公益诉讼中专家辅助人制度、专家辅助办理机制和公益诉讼专家服务平台。

律师是绝大多数公益诉讼案件不可或缺的参与者,袁爱平委员认为应完善律师参与环境公益诉讼的工作机制,他还建议将检察公益诉讼纳入律师法律援助范围,并支持律师以专家顾问身份为检察机关提供专业意见。

在保护公共利益方面,检察机关、法院、行政机关等等各方目标都是一致的,打好组合拳很重要。

会上,史小红委员建议加强法检公益诉讼共同体建设,“法检要树立一盘棋思想,建立重大活动、案件共商机制,信息、培训共享机制,专家咨询、社会治理平台共建机制。”谈到食品药品公益诉讼工作,马正其常委建议检察机关与食品药品监管部门加强检察公益诉讼与行政执法衔接,形成食品安全公益诉讼工作合力。考虑到当前破坏国防设施、侵占军用土地、压占军用管线、侵犯军队军人权益等问题易发多发。张道发委员建议最高检和军委政法委尽快研究制定军地检察公益诉讼协作文件,并建立军地检察机关联席会议机制。

维护和实现好最大多数人的最大利益,是公益诉讼检察工作的使命所在,实现这一使命需要各方配合,需要人民政协发挥专门协商机构的优势和作用,凝聚起方方面面的共识。为开辟“中国之治”新境界献计出力,人民政协的努力不会停歇。

来自:全国政协网站